Исследование посвящено так называемой инструментализации противодействия коррупции – использованию антикоррупционной риторики, законодательства и институтов не для предупреждения коррупции, а прежде всего в политических или иных частных интересах. При этом частную выгоду авторы понимают широко – не только как получение непосредственного материального преимущества, но и как преимущества для определенной политической группы или института, с которыми связано лицо, обладающее властью.

Авторы отмечают, что противодействие коррупции предоставляет государству широкий набор инструментов, включая мониторинг финансовых операций, аудит, меры по выявлению необъяснимого богатства, наблюдение и иные следственные меры. За коррупционные правонарушения могут применяться серьезные санкции – значительные штрафы, запрет занимать публичные должности и уголовное наказание. Поэтому полномочия, необходимые государству для выявления скрытой коррупции, сами могут использоваться в частных интересах.

Как происходит инструментализация

В исследовании выделяется несколько основных способов инструментализации антикоррупционной политики:

• использование антикоррупционной риторики для укрепления власти и ослабления механизмов демократической подотчетности;
• избирательное или необоснованное расследование и преследование политических оппонентов;
• политическое вмешательство в расследования, в том числе прекращение дел в отношении сторонников власти;
• политический контроль над антикоррупционными и иными надзорными органами;
• использование антикоррупционного законодательства и институтов для ограничения деятельности гражданского общества;
• ослабление действующего антикоррупционного законодательства.

Отдельно авторы рассматривают модель постепенного захвата антикоррупционных институтов, включающую три стадии:

1. на первом этапе происходит кооптация – деятельность института начинает ориентироваться на интересы находящихся у власти лиц. В качестве примера приводится Грузия, где антикоррупционный орган участвовал в реализации ограничений в отношении гражданского общества;
2. далее следует контроль – снижается способность органа независимо воздействовать на представителей власти и связанные с ними группы. Иллюстрацией данной стадии является Мексика, где борьбой с коррупцией обосновывались преобразования, способные ограничить независимость судебной системы;
3. наконец, на стадии маскировки формальные антикоррупционные правила сохраняются, но перестают применяться к представителям правящей группы либо используются избирательно. Признаки такой практики авторы отмечают в Индии, где, по данным приведенных в исследовании источников, расследования концентрировались на политических оппонентах, а некоторые дела прекращались после перехода фигурантов на сторону правящей партии.

Авторы обращают внимание и на менее очевидную форму инструментализации, при которой правовая и институциональная система перестраивается таким образом, что антикоррупционные органы формально продолжают существовать, но фактически не способны затрагивать интересы связанных с властью групп. В качестве примера рассматривается Венгрия, где, по оценкам приведенных в докладе исследователей, формально действующие антикоррупционные институты оказались неспособны препятствовать обогащению лиц, связанных с правящей группой.

Среди возможных признаков инструментализации эксперты называют, в частности,

• активизацию антикоррупционных кампаний непосредственно перед выборами,
• существенные различия в подходах к расследованию дел в отношении оппозиции и представителей власти,
• прекращение расследований после изменения политической позиции фигуранта,
• внезапную смену руководителей контролирующих органов,
• изменения законодательства, снижающие независимость антикоррупционных институтов или сужающие сферу действия соответствующих требований.

При этом разграничить добросовестное применение антикоррупционных мер и их инструментализацию не всегда просто. Расследование может иметь юридические основания и одновременно применяться избирательно, а меры, укрепляющие положение находящихся у власти лиц, в отдельных случаях могут действительно снижать определенные виды коррупции.

Что показывает практика

В докладе отмечается, что инструментализация антикоррупционных мер встречается не только в авторитарных режимах, но и в электоральных демократиях. Документ содержит анализ примеров восьми таких стран – Кот-д’Ивуара, Сенегала, Индии, Грузии, Венгрии, Мексики, США и Польши. Во всех рассматриваемых странах в 2012–2024 гг. снизились показатели либеральной демократии, однако динамика Индекса восприятия коррупции различалась: в Кот-д’Ивуаре, Сенегале, Индии и Грузии результаты улучшились, а в Венгрии, Мексике, США и Польше – ухудшились.

Авторы подчеркивают, что улучшение показателей восприятия коррупции само по себе не исключает инструментализации антикоррупционной политики. Власти могут добиваться сокращения отдельных форм административной коррупции, одновременно избирательно применяя антикоррупционные механизмы, защищая сторонников или ослабляя независимые институты. Инструментализация при этом способна повышать реальный уровень коррупции, поскольку ослабление механизмов подотчетности позволяет связанным с властью группам действовать безнаказанно.

Отдельно в докладе рассматривается противодействие коррупции в авторитарных государствах. Авторы отмечают, что некоторые такие режимы могут быть действительно заинтересованы в сокращении отдельных видов коррупции – прежде всего мелкой и административной, если они препятствуют экономическому развитию, ведению бизнеса или привлечению инвестиций. В частности, власти могут бороться с вымогательством со стороны должностных лиц, коррупцией на таможне или сговором при государственных закупках.

Такая политика способна приводить к улучшению показателей восприятия коррупции даже без демократических преобразований. При этом международные индексы, включая Индекс восприятия коррупции, лучше отражают административную и бюрократическую коррупцию и в меньшей степени учитывают патронаж, клиентелизм и коррупцию среди политической элиты.

В авторитарных государствах противодействие коррупции также нередко осуществляется «сверху вниз» – посредством централизации власти, жестких санкций, массовых увольнений и арестов, цифровизации и других административных преобразований. По мнению авторов, такая модель может быть менее устойчивой, поскольку зависит прежде всего от политической воли руководства, а не от независимых институтов и системы сдержек и противовесов. Если антикоррупционные меры начинают противоречить другим целям режима, они могут быть быстро свернуты. Кроме того, борьба с коррупцией в подобных условиях может сопровождаться ограничением гражданских свобод.

Как снизить риски

Для снижения рисков инструментализации авторы рекомендуют:

• обеспечивать независимость судов, прокуратуры, следственных и антикоррупционных органов;
• устанавливать прозрачные процедуры назначения и освобождения их руководителей;
• защищать бюджеты таких органов от политического воздействия;
• публиковать данные о результатах рассмотрения дел и обосновывать решения о возбуждении и прекращении расследований;
• обеспечивать контроль со стороны гражданского общества.

Особое внимание уделяется международным партнерам и программам помощи. До начала финансирования предлагается проводить оценку потребностей, анализ политико-экономической ситуации, положения в сфере прав человека и условий деятельности гражданского общества, а также заранее определять возможные признаки инструментализации и меры реагирования.

Если злоупотребления выявляются уже в ходе реализации программы, доноры могут приостанавливать или прекращать поддержку государственных структур, поднимать проблему на дипломатическом уровне, публично сообщать о рисках и перенаправлять помощь негосударственным участникам. Авторы также рекомендуют координировать мониторинг между различными международными партнерами и использовать данные гражданского общества и международных механизмов оценки.

По мнению авторов, способность своевременно распознавать инструментализацию важна не только для предотвращения злоупотреблений. Более точное понимание этого явления позволяет также не допустить, чтобы обвинения в политизации использовались для дискредитации добросовестных антикоррупционных реформ.