В документе рассматриваются все элементы системы декларирования – от круга декларантов, состава подлежащих декларированию сведений и порядка их публикации до структуры данных, возможностей их связывания, институционального контроля и проверки. Авторы опираются на несколько сравнительных исследований с различным охватом, в том числе данные Всемирного банка по 176 странам. Особое внимание при этом уделяется последующему использованию полученных сведений.

Как отмечают авторы, единого общепринятого подхода к форме, содержанию, порядку опубликования деклараций и обеспечению соблюдения соответствующих требований не существует.

В целом, анализ показывает, что, хотя более чем в 160 странах предусмотрены те или иные системы раскрытия информации об активах должностных лиц, лишь небольшое число стран публикуют данные деклараций, которые одновременно:

• имеют достаточно широкий охват;
• содержат достаточно подробные сведения;
• представлены в формате, позволяющем проводить систематический анализ по странам и во времени.

Круг лиц

Согласно докладу, условно выделяется пять категорий, в отношении которых охват систем декларирования может различаться:

• члены законодательного органа;
• высшие должностные лица исполнительной власти, включая главу государства и правительства, членов кабинета министров и заместителей министров;
• представители судебной системы, прежде всего судьи и прокуроры;
• руководители государственных органов и организаций;
• представители органов субнационального уровня, включая выборных должностных лиц местного уровня и руководящих административных работников субнациональных органов.

Анализ мировой практики показывает, что чаще всего требования декларирования распространяются на членов законодательного органа, глав правительства и членов кабинетов министров, существенно реже – на представителей судебной системы, а реже всего – на должностных лиц политических партий. На субнациональном (местном) уровне почти 2/3 исследованных стран требуют представления сведений от выборных местных политиков, а 1/3 – от административных работников субнационального уровня.

Интересно, что требования о раскрытии сведений о членах семьи существенно различаются в зависимости от уровня дохода страны. Они предусмотрены лишь в 38% стран с низким уровнем дохода и 51% стран с высоким уровнем дохода, тогда как в странах с доходом ниже среднего и выше среднего соответствующие требования установлены в 79% и 85% случаев соответственно.

Содержание деклараций

Как отмечается в докладе, именно глубина раскрываемой информации определяет аналитический и контрольный потенциал системы декларирования.

Полная и детализированная декларация должна разграничивать сведения об активах и сведения об интересах. Первые предназначены для отслеживания и анализа имущественного положения, изменений чистой стоимости активов и возможного незаконного обогащения; вторые – для выявления и предупреждения конфликта интересов даже в тех случаях, когда соответствующий интерес не имеет очевидной денежной стоимости.

В целом, во многих странах набор категорий раскрываемых сведений сходен: так, наиболее часто обязательному декларированию подлежат финансовые счета, ценные бумаги и имущество.

Однако уровень детализации соответствующих сведений может существенно различаться в разных государствах. Например, понятие «активы» в одних юрисдикциях включает только имущество внутри страны, в других – также имущество за рубежом; в одних системах указывается текущая рыночная стоимость актива, а в других – цена его приобретения.

Кроме того, даже при формальном совпадении категорий представляемых сведений фактически предоставляемые данные могут существенно различаться. Так, в Чили для каждого объекта недвижимости указывается его кадастровая стоимость, которая, как правило, отстает от рыночной; в Болгарии требуется указывать стоимость приобретения, которая в зависимости от времени приобретения имущества и последующей динамики цен может существенно отличаться от текущей рыночной стоимости; в Хорватии, напротив, указывается текущая рыночная стоимость; а в Румынии стоимость вообще не указывается – вместо этого представляются описательные сведения, включая вид объекта, его местонахождение и площадь.

Все это создает сложности для межстрановых сопоставлений.

Публикация и качество данных

Опираясь на результаты исследования Партнерства «Открытое правительство» (Open Government Partnership) 2022 г., авторы отмечают, что хотя во всех 67 рассмотренных в нем странах предусмотрен сбор деклараций, фактически публикуют их только 61% стран; среди них только 37% публикуют данные на условиях открытых лицензий, 17% предоставляют их в машиночитаемом формате, а 7% – позволяют массовую выгрузку.

По мнению авторов, сам факт публикации деклараций еще не делает содержащиеся в них сведения пригодными для анализа. Наиболее распространенными форматами остаются HTML и PDF, в том числе отсканированные или заполненные от руки документы. Такие декларации формально находятся в открытом доступе, однако их сложно обрабатывать автоматически, сопоставлять во времени и связывать с другими массивами данных.

Для полноценного использования сведений необходимы структурированные машиночитаемые форматы, например CSV, XML, JSON или XLSX, а также уникальные идентификаторы физических и юридических лиц. Последние позволяют сопоставлять данные деклараций, в частности, с реестрами юридических лиц, сведениями о государственных закупках и данными о бенефициарных владельцах. Без таких идентификаторов поиск совпадений по именам и наименованиям становится существенно менее точным и требует дополнительных ресурсов.

В докладе приводятся примеры систем, в которых возможности такого сопоставления уже используются на практике. Так, действующая в Румынии система PREVENT сопоставляет декларации об активах и интересах с данными о государственных закупках для выявления потенциального конфликта интересов. В Украине аналитический модуль Национального агентства по предупреждению коррупции автоматически сопоставляет сведения из деклараций с данными 16 реестров при их подаче.

Отдельной проблемой остается сохранение опубликованных сведений во времени. В некоторых странах декларации удаляются из публичного доступа после прекращения полномочий должностного лица. Это затрудняет ретроспективный анализ, в том числе выявление постепенного накопления имущества или конфликтов интересов, проявившихся после окончания срока полномочий.

Таким образом, аналитическая ценность системы декларирования зависит не только от того, публикуются ли декларации, но и от полноты и точности содержащихся в них сведений, формата их представления, возможности связывания с другими данными и сохранения доступа к ним во времени.

Рекомендации

В целом, как отмечают авторы доклада, сегодня основная проблема заключается уже не в недостатке рекомендаций, эмпирических данных или примеров хорошей практики, а в недостаточной реализации существующих подходов и отсутствии общего стандарта данных.

Эксперты GTI предлагают ряд рекомендаций по развитию потенциала системы антикоррупционного декларирования, в том числе:

• Создать инфраструктуру структурированных данных – перейти к структурированным и машиночитаемым форматам с четко определенными полями и значениями, внедряя соответствующие решения в сфере информационных технологий;
• Установить обязательное использование уникальных идентификаторов физических и юридических лиц – для обеспечения перекрестного сопоставления сведений из деклараций с другими массивами данных;
• Расширить круг декларантов – в частности, распространить обязанность декларирования на более широкий круг должностных лиц, в том числе руководителей государственных органов и организаций и лиц, принимающих решения на субнациональном уровне, а требования о раскрытии сведений – также на близких членов семьи должностных лиц;
• Адаптировать предоставление данных для различных категорий пользователей – например, для исследователей и представителей гражданского общества обеспечить доступ через API, использование четких идентификаторов и возможность массовой выгрузки данных, а для более широкой общественности создавать доступные информационные панели и пояснительные материалы;
• Установить требование об оценке активов – в декларациях должны указываться местонахождение и текущая стоимость активов, что позволит отслеживать их изменение из года в год и выявлять случаи необъяснимого накопления имущества;
• Обеспечить функционирование систем проверки данных – независимый орган контроля должен обладать необходимыми юридическими полномочиями, устойчивым финансированием и техническими возможностями для проведения автоматизированных перекрестных проверок на основе идентификаторов, дополняемых целевыми проверками лиц с повышенным уровнем риска.