Система декларирования активов и интересов (AID) представляет собой один из ключевых инструментов противодействия коррупции в государственном секторе, используемых по всему миру. Его основная цель заключается в обеспечении прозрачности, подотчетности должностных лиц и укреплении общественного доверия.

Проект qAID, реализуемый при поддержке Европейского союза, представляет собой первую комплексную европейскую инициативу, направленную на повышение эффективности систем AID. В проведенном в рамках проекта исследовании были проанализированы ответы на анкету, полученные от 19 стран-членов ЕС и стран-кандидатов в ЕС (недостающие данные собирались в ходе кабинетных исследований) с целью составления детальной картины современного состояния этих систем в регионе, выявления передовых практик и ключевых тенденций развития систем AID, а также разработки рекомендаций по повышению их эффективности в предотвращении коррупции.

Как отмечают авторы, несмотря на то, что большинство государств-членов ЕС имеют правила декларирования активов и интересов, между ними сохраняются значительные различия в форме и порядке представления деклараций, их верификации и анализе с точки зрения коррупционных рисков.

1. Форма и порядок представления деклараций

Анализ существующих систем выявил, что для сбора деклараций большинство государств-членов ЕС используют независимый централизованный орган. Однако, некоторые страны используют иные подходы: например, Германия применяет систему, при которой сбор осуществляется внутри самих органов, Греция сочетает сбор независимым децентрализованным органом и сбор независимым централизованным органом, Польша – сбор независимым децентрализованным органом и сбор внутри конкретных органов (организаций). В странах-кандидатах в ЕС также доминирует модель передачи функций по сбору деклараций независимому центральному органу, за исключением Боснии и Герцеговины, использующей независимые децентрализованные органы, а также Черногории и Украины, применяющих смешанные подходы (сбор независимым централизованным органом в сочетании со сбором независимым децентрализованным органом или сбором внутри конкретных органов, соответственно).

Способ заполнения деклараций также может отличаться и предполагать бумажный, электронный или смешанный формат. Большинство стран используют сочетание электронных и бумажных деклараций. При этом такой смешанный подход может реализовываться по-разному: в некоторых случаях (например, Албания и Украина) национальное законодательство требует подавать декларацию одновременно в бумажной и электронной форме; в Ирландии у должностных лиц есть возможность выбрать, как подать декларацию в компетентный орган – на бумаге или в форме скан-копии по электронной почте; в Латвии способ подачи зависит от декларанта: большинство госслужащих обязаны подавать декларации в электронном виде, но отдельные категории – на которых распространяются требования по защите государственной тайны – подают их на бумаге. При этом в докладе отмечается тренд на цифровизацию: многие страны внедряют системы электронного декларирования, которые могут упростить подачу, проверку и публичный доступ. Однако авторы указывают, что, несмотря на преимущества, следует учитывать, что электронная подача требует значительных технических и финансовых ресурсов для эффективной реализации.

Категории лиц, на которых распространяется обязанность по декларированию, также различаются между юрисдикциями. В целом, обязанность декларирования обычно устанавливается для государственных должностных лиц, однако перечень конкретных лиц, относящихся к этой категории, варьируется.

В государствах-членах ЕС обычно обязаны подавать декларации как государственные должностные лица, так и политически значимые лица (за исключением Хорватии и Германии). В ряде стран обязанность может распространяться и на иных лиц, которые по национальным законам не квалифицируются ни как должностные лица, ни как политически значимые лица: например, лица, участвующие в процедурах публичных закупок, но не являющиеся госслужащими (Словения); президенты профессиональных объединений (например, адвокатов, присяжных бухгалтеров, сертифицированных бухгалтеров, архитекторов, солиситоров и др.) в силу специального законодательства (Португалия); лица, замещающие отдельные выборные должности (Италия).

В странах-кандидатах ситуация схожа: большинство требует деклараций от государственных должностных лиц и политически значимых лиц, кроме Северной Македонии и Украины, которые не обязывают подавать декларации политиков. В большинстве государств-кандидатов все должностные лица обязаны подавать декларации об активах и интересах. Однако есть исключения: обязанность может распространяться лишь на отдельные категории должностных лиц — например, включенных в специальные реестры (Грузия), занимающих управленческие должности в учреждениях (Босния и Герцеговина) или определенных национальными законами и подзаконными актами (Сербия). Во многих случаях обязанность также распространяется на иные категории лиц, например, руководителей компаний, в которых государству принадлежит не менее 50% акций и численность превышает 50 сотрудников (Албания); лиц, выполняющих управленческие функции в подразделениях государственных бюджетных учреждений, а также лиц, выполняющих управленческие функции в подразделениях, и лиц, выполняющие контрольные функции в государственных и муниципальных предприятиях, а также в коммерческих организациях с полной или контрольной долей государства (Молдавия).

Многие страны расширяют сферу декларирования, распространяя обязанность на связанных лиц, таких как супруги, совместно проживающие лица или дети, чтобы предотвратить сокрытие незаконных активов. Такой подход, в частности, используется во всех странах-кандидатах в ЕС; среди государств-членов ЕС требование декларирования ограничивается должностными лицами только в Германии, Греции, Португалии и Словении – в остальных странах обязанность распространяется как минимум на супругов декларантов и на их несовершеннолетних детей. Однако, как отмечают авторы, подобный подход должен быть, во-первых, сбалансирован с правом на приватность лиц, которые не замещают государственные должности, а во-вторых, учитывать реальные возможности и ресурсы органов, отвечающих за сбор и/или проверку сведений, по обработке таких дополнительных сведений.

Также варьируется и содержание деклараций. Во всех или почти во всех государствах в декларациях указываются такие основные категории сведений, как доходы, движимое и недвижимое имущество, финансовые обязательства, ценные бумаги, участие в коммерческих организациях, а также иная оплачиваемая или неоплачиваемая работа. Однако страны-кандидаты в ЕС часто требуют раскрытия более широкого перечня информации. Например, в Молдавии в декларацию включается информация о расходах на услуги (проживание, поездки, строительство, ремонт, медуслуги) и подарках (в отдельном реестре у работодателя); в Сербии декларанты указывают наличие активов как внутри страны, так и за рубежом; в Украине в декларации отражаются объекты незавершенного строительства, не введенные в эксплуатацию или право собственности на которые не зарегистрировано, а также на сделки, совершенные в отчетном периоде (например, приобретение или прекращение права собственности).

Что касается периодичности подачи, то в большинстве государств-членов ЕС декларации подаются при вступлении в должность и/или после вступления в должность, и/или ежегодно в период замещения должности, и/или при уходе со службы. За исключением, соответственно, Словении и Польши, от декларантов обычно не требуется раскрывать сведения до вступления в должность и/или после ухода со службы. Как правило, в течение срока полномочий декларации подаются более одного раза. Некоторые страны-члены ЕС (Болгария, Германия, Италия и Португалия) также требуют раскрытия сведений при возникновении потенциального конфликта интересов. Почти все страны-кандидаты требуют подавать декларацию не реже одного раза в год (кроме Северной Македонии) и при уходе со службы (кроме Болгарии); подавать декларацию чаще одного раза требуется лишь в Черногории. В отдельных юрисдикциях предусмотрены более специфичные сроки подачи, например, при восстановлении в должности после отпуска по уходу за ребенком (Молдавия), в рамках выдвижения кандидатуры на различные должности в органах правосудия (Албания) или при увольнении [когда уход с должности состоялся не по инициативе служащего] (Украина). В то же время ни одна из стран-кандидатов в ЕС не требует от должностных лиц подавать декларацию при возникновении потенциального конфликта интересов.

При определенных условиях в странах может быть предусмотрена возможность освобождения от обязанности подачи декларации. Такими условиями могут служить пороговые значения (размера доходов, стоимости имущества), географическое расположение (например, активы и интересы, находящиеся за рубежом) или момент приобретения (например, до поступления на государственную службу, в период ее прохождения либо после увольнения). При этом такая возможность обычно встречается в государствах-членах ЕС, в то время как в странах-кандидатах подобные нормы менее распространены и ограничиваются конкретными обстоятельствами.

2. Проверка и анализ деклараций

После подачи в компетентный орган декларации должны пройти процедуру проверки. В зависимости от страны проверка может фокусироваться на различных аспектах: своевременности подачи, точности заполнения, достоверности данных, согласованности и полноте сведений, наличии потенциальных расхождений (например, расходов, не подтвержденных задекларированным доходом), соблюдении требований антикоррупционного законодательства.

Хотя авторы отмечают, что при выборе лиц, ответственных за проверку деклараций, предпочтительным является определение для этого отдельного органа, во всех государствах-членах и государствах-кандидатах орган, отвечающий за сбор деклараций, одновременно отвечает и за их проверку, а единственным исключением является Италия: здесь сбор деклараций каждый орган осуществляет самостоятельно, а проверочные мероприятия проводит Национальное антикоррупционное агентство.

В большинстве стран используется смешанный способ проверки деклараций, сочетающий автоматизированную и ручную проверку. Так, например в Молдавии не все национальные базы данных совместимы с ИТ-системой «e-Integrity», поэтому операторы вынуждены работать с рядом существующих баз вручную. В Латвии система проверки состоит из двух этапов: первый полностью автоматизирован и выполняется информационной системой администрирования платежей (MAIS), которая автоматически утверждает и публикует декларацию, если не выявляет несоответствий, второй этап включает ручные проверки, проводимые сотрудниками Службы государственных доходов в случае отказа системы в автоматическом утверждении поданной декларации. Полностью автоматизированные проверки предусмотрены только в Грузии и Греции, исключительно ручные проверки используются в Германии, Словении, Польше, Албании, Боснии и Герцеговине и Сербии.

При этом ряд стран, в том числе использующих ручные проверки, охватывают проверкой все или почти все поданные декларации (Албания, Грузия, Германия, Латвия, Португалия и Сербия – свыше 70% деклараций, Болгария и Хорватия – 91-100%). В других странах со смешанным подходом к способу проверки (Италия, Молдова, Северная Македония и Румыния) проверяется менее 10% деклараций. Низкие доли проверяемых деклараций, как отмечают авторы, могут свидетельствовать как об эффективной работе риск-аналитических систем, отбирающих декларации для проверки, так и о неспособности страны справится с проверкой большего количества деклараций, поскольку это требует значительных финансовых и кадровых ресурсов и может занимать много времени, особенно при ручной проверке.

Основанием для начала проверки, согласно результатам исследования, проверки может служить:

• инициатива ответственного органа, который сам решает, как декларации проверить, опираясь на определенных данных (например, результаты уголовных расследований или мониторинга источников СМИ);
• сообщения разоблачителей – публичная доступность деклараций позволяет гражданам, журналистам, общественным организациям выявлять и сообщать о возможных нарушениях;
• поступление информации о возможных нарушениях от иного государственного органа;
• результаты риск-анализа – в странах, применяющих такой механизм, проверка фокусируется (или по крайней мере приоритизирует) декларации должностных лиц из «групп риска»;
• случайная выборка.

Во всех государствах-кандидатах в ЕС и почти во всех государствах-членах ЕС (кроме Греции) декларации для проверки отбираются либо по инициативе проверяющего органа, либо на основании сообщений разоблачителей или информации от иных органов. Проверки, запускаемые по результатам риск-анализа, встречаются редко (в частности, об изучении лучших практик таких проверок сообщила Грузия).

Проверка содержания декларации – прежде всего достоверности и полноты представленных сведений – осуществляется путем сопоставления их с внешними источниками (перекрестная проверка). Перекрестная проверка критична для выявления нарушений и, следовательно, для применения национального законодательства: без нее невозможно проверить содержание декларации, обнаружить потенциальные несоответствия и, как следствие, случаи коррупции. Почти все проанализированные страны (за исключением Ирландии) признают важность перекрестной проверки собранной информации и осуществляют ее.

В качестве источников для перекрестной проверки могут выступать:

• государственные реестры и государственные базы данных – используются повсеместно;
• СМИ и открытые источники (OSINT) – редко используются в странах-членах ЕС (Италия, Латвия, Польша, Португалия), чаще – у государств-кандидатов в ЕС;
• частные реестры и базы данных – точечно используются в отдельных странах (среди членов ЕС – Греция, Италия, Латвия, Румыния, среди кандидатов могут использоваться чаще);
• иностранные базы данных – используются крайне ограниченно: в ЕС – у Италии и Латвии; среди стран-кандидатов в ЕС – у Сербии (только открытые данные) и Украины (широкий перечень внешних источников, в т.ч. ограниченного доступа).

В большинстве стран перекрестная проверка содержания деклараций проводится в смешанном формате (автоматически и вручную). Например, в Украине метод зависит от уровня риска (низкий – автоматический обмен между реестрами, высокий – ручные запросы). В Португалии перекрестные сверки осуществляются только вручную (при том, что общая верификация – смешанная); в Словении базовая верификация декларации – ручная, а перекрестная проверка может быть как ручная, так и автоматизированная, по запросу.

Что касается глубины проверки, то в исследовании отмечается, что Во всех государствах-членах ЕС она как минимум охватывает точность сведений, выявление потенциальных несоответствий между полями формы и, за исключением Хорватии, полноту информации. В Португалии проверка также распространяется на возможное наличие конфликта интересов или иных ограничений на замещение должности у декларанта (то есть фактов несоблюдения антикоррупционных стандартов). В государствах-кандидатах в ЕС проверка охватывает более широкий круг данных, например: проверка недекларированных активов и частных интересов (Албания), наличие возможных ограничений на осуществление публичных функций (Черногория), случаев незаконного обогащения (Северная Македония), конфликтов интересов и необоснованных доходов (Украина), а также своевременности подачи декларации (Молдова). При этом, как отмечают авторы, поскольку сведения о высокопоставленных должностных лицах публикуются ежегодно после крайнего срока подачи, некоторые такие декларанты нередко подают заявления после этого срока, чтобы избежать внимания СМИ.

При выявлении нарушений многие страны предоставляет декларанту время для исправления содержания декларации и повторной подачи (кроме Греции, Италии, Польши, Албании, Молдавии, Черногории и Сербии) либо для предоставления проверяющему органу объяснений по поводу предполагаемых нарушений (кроме Польши).

Санкции, применяемые в случае выявления нарушений, включают:

• штрафы и/или инициирование административного производства в отношении декларанта – наиболее распространенные санкции; согласно исследованию, штрафы не предусмотрены только в Ирландии (за исключением местного уровня) и Польше, административное производство – в Северной Македонии;
• дисциплинарные меры ответственности – применяются примерно в половине стран;
• уголовные меры ответственности – применяются в отдельных странах-членах ЕС и почти во всех странах-кандидатах в ЕС (кроме Молдавии и Черногории);
• «мягкие» меры ответственности – публичное осуждение – иногда встречаются и в ЕС (Болгария, Германия, Латвия, Словения), и у кандидатов в ЕС (Босния и Герцеговина, Черногория, Сербия, Украина).

При этом конкретный вид применяемых санкций, как правило, зависит от типа нарушения. Например, в Молдавии при представлении неполных сведений изначально запрашивают их повторную подачу (без санкции), при существенной разнице доходов и расходов – запускают административное производство, за непредставление или несвоевременное представление сведений могут назначать штраф.

Внимание в исследовании уделено и механизмам анализа деклараций с точки зрения коррупционных рисков. Хотя анализ рисков и верификация концептуально различны, на практике они часто пересекаются. Анализ рисков обычно предшествует верификации и запускает ее. Анализ рисков оценивает вероятность нарушений, в то время как верификация обеспечивает точность и возможность принятия мер реагирования на нарушения.

Подозрительные и «рисковые» декларации выявляются на основе риск-индикаторов (так называемых «красных флажков»), которые определяют уровень риска декларации. Риск-анализ используется для приоритизации проверок и экономии ресурсов, но сам по себе он не доказывает нарушения. Более половины опрошенных стран предусматривают те или иные механизмы риск-анализа (кроме Албании, Боснии и Герцеговины, Хорватии, Ирландии, Северной Македонии, Польши, Португалии и Словении).

Методы проведения анализа могут быть как ручными, так и  автоматизированными, а также – смешанными. Примечательно, что выбор формы проведения анализа не всегда связан со способом подачи деклараций: например, в Греции и Грузии при электронной форме проверки деклараций для риск-анализа применяется смешанный подход, в Германии, Италии и Молдове риск-анализ ручной; в Болгарии инспектор сверяет с госреестрами, в Сербии сочетают автоматизированная оценка со случайной выборкой, в Украине используется логико-арифметический контроль с возможностью расширения до полной проверки.

Общие индикаторы риска включают: несоответствия в данных, отсутствующую информацию, задержки в подаче и расхождения между образом жизни должностного лица и содержанием декларации. При этом формализованные и регулярно обновляемые списки «красных флажков» есть только в Украине и Латвии.

3. Рекомендации по совершенствованию системы AID

Авторы исследования также предлагают некоторые общие рекомендации по совершенствованию систем декларирования активов и интересов:

• определить архитектуру и распределение ролей (центральный/децентрализованный уровень), установить понятные зоны ответственности и регламенты взаимодействия;
• обеспечить всеобъемлющий охват и четкие определения, гарантируя, что нормативные акты покрывают все существенные типы активов и доходов, а также все основные типы конфликтов интересов;
• расширять персональный охват (супруг(а), несовершеннолетние дети и иные зависимые лица) при наличии гарантий защиты данных и обоснования необходимости;
• внедрить электронную подачу деклараций с предзаполнением полей, автоматическими проверками полноты/логики и возможностью оперативной публикации;
• обеспечить машиночитаемость данных для автоматизированных сверок и аналитики;
• внедрить риск-аналитику с «красными флажками», весами индикаторов и приоритизацией проверок (смешанная модель: автоматизация и экспертная оценка);
• установить соответствующие процедуры после обнаружения даже вероятных нарушений и определить компетентные органы для расследования возможных нарушений;
• обеспечить интеграцию перекрестных проверок с государственными реестрами (налоги, имущество, транспорт, участие в компаниях), а где возможно – с частными базами данных и зарубежными реестрами;
• развивать интероперабельность и безопасный обмен данными между ведомствами, включая трансграничный обмен при наличии правовых оснований;
• разработать соразмерную шкалу санкций (штрафы, административные и уголовные меры);
• сбалансировать прозрачность и приватность: публиковать сведения в объеме, достаточном для подотчетности, ограничивая доступ к «чувствительным» данным;
• проводить регулярную оценку эффективности (метрики, KPI, impact-assessment), публиковать агрегированную статистику проверок и нарушений;
• обеспечивать поэтапное внедрение (пилоты, обратная связь, донастройка алгоритмов), внутренний контроль и документирование ИТ-процессов (включая права доступа);
• обеспечить достаточные человеческие и финансовые ресурсы у проверяющих органов, обучение и повышение квалификации;
• развивать методические материалы и каналы консультаций для должностных лиц по вопросам декларирования и урегулирования конфликтов интересов.