Соответствующий документ – «Политическое взяточничество в Европе на свободе: антикоррупционные правовые рамки в сравнительной исторической перспективе» (Political Graft in Europe on the Loose: Anti-Corruption Legal Frameworks in Comparative Historical Perspective) – подготовлен в рамках финансируемого ЕС проекта RESPOND.
В нем авторы проводят сравнительный анализ законодательства Швеции, Нидерландов, Великобритании, Франции, Италии, Венгрии, Болгарии, Сербии и Украины.
Соответствующие страны представляют собой два крупных макрорегиона Европы – Западную и Центрально-Восточную Европу, различающиеся по историческому опыту развития демократии, устройству бюрократии и укорененности антикоррупционных традиций. В частности, согласно документу, антикоррупционные системы Западной Европы формировались снизу вверх – через культурное утверждение справедливости и подотчетности, тогда как в Центральной и Восточной Европе они развиваются сверху вниз, под воздействием внешних обязательств и интеграционных процессов; в южных и постсоветских странах правовые реформы сталкиваются с устойчивыми клиентелистскими практиками, где личные связи и неформальные договоренности нередко остаются сильнее формальных институтов.
Оценивая регулирование в области политической коррупции в выбранных регионах, эксперты IGA отмечают, что подход, акцентирующий внимание на наличии или отсутствии законов и степени их реализации, свойственный обычно используемой для оценки эффективности противодействия коррупции позитивистско-институциональной теории, может быть неполным, и его необходимо дополнять анализом широкого спектра национальных контекстуальных факторов: культурно-исторических, социальных и политических. Как следствие, модель законодательного регулирования одной юрисдикции не может просто перениматься у нее другой, даже в рамках общего институционального поля ЕС, а содержание и реализация норм должны учитывать специфику социально-политической динамики в каждом государстве.
Поэтому авторы доклада проводят свой анализ (анти)коррупции в регионе в рамках социально-конструктивистской теории, ориентируясь на два ключевых направления:
- анализ долгосрочных культурно-исторических процессов, формирующих антикоррупционную среду страны;
- понимание современных правовых режимов через реконструкцию правовых норм в сфере политического финансирования, лоббизма, «вращающихся дверей» и СМИ.
Данный подход позволил экспертам сформулировать определение политической коррупции, не ограниченное дихотомией «законное – незаконное» (как это свойственно позитивистско-институциональному подходу): согласно документу, политическая коррупция охватывает действия и поведение, часто находящиеся в «серых зонах» законности, которые приводят к искажению процесса принятия решений и исключению определенных групп из политического цикла. То есть политическая коррупция включает формы влияния, которые не обязательно являются незаконными или квалифицируются как преступления, но при этом подрывают доверие и исключают равноправное участие в демократической политике, нанося ущерб ценностям, целям и миссии публичных институтов.
В докладе выделяются четыре основные сферы, через которые может проявляться политическая коррупция: политическое финансирование, лоббизм, «вращающаяся дверь» и СМИ. Подобные формы коррупционных действий характеризуются как составляющие феномена «законной коррупции» (legal corruption), при которой закон формально не нарушается, но фактические последствия неправомерного влияния аналогичны эффекту взяток, поскольку отражают тесную взаимосвязь богатства и власти. Эти четыре формы коррупционных практик характерны, прежде всего, для развитых индустриальных демократий, где законодательные структуры могут умышленно обходить вопрос их регулирования (в отличие от строго запретительных норм против взяточничества).
Основная часть отчета включает профили упомянутых девяти стран, в которых рассматривается эволюция их национальных правовых режимов в сферах, связанных с политической коррупцией, а также влияние культурных и политических факторов на эффективность правоприменения. Для их составления на первом этапе исследования был проведен обзор национальных законов и стратегий применительно к выделенным четырем формам политического влияния, для каждой страны были составлены каталоги с описанием законодательства, органов надзора и санкций за нарушения. На втором этапе авторы анализировали, как законы формируются и действуют в конкретных политических условиях, рассматривая примеры законодательных реформ и бездействия власти, влияние журналистских расследований, давления гражданского общества и международных стандартов, а также случаи, когда политические элиты намеренно искажают или блокируют правовые механизмы.
*Институт глобальной аналитики – болгарская НКО, занимающаяся исследованиями в сфере демократии, свободы СМИ, пропаганды и стратегических коммуникаций, моделей общественного мнения в общеевропейском контексте и политической коррупции в цифровых обществах.