Как отмечено в документе, вопреки достигнутому в последние годы прогрессу в принятии нормативных правовых актов, направленных на раскрытие информации о нарушениях (далее – разоблачение) и защиту разоблачителей, в первую очередь в государственном секторе, во многих юрисдикциях все еще наблюдается низкая степень соответствия нормативной базы признанным международным стандартам.

К данному выводу эксперты ILO пришли в ходе исследования, в рамках которого оценивали законы, подзаконные акты и иные связанные документы, касающиеся разоблачений и защиты разоблачителей в государственном секторе, 67 стран Африки, Америки, Европы и Центральной Азии, Азиатско-тихоокеанского региона и арабских государств.

Соответствующие документы оценивались по 14 ключевым показателям, сформированным на основе релевантных материалов:

• Управления ООН по наркотикам и преступности (United Nations Office on Drugs and Crime);
• Совета Европы (Council of Europe);
• Организации американских государств (Organization of American States);
• Международной неправительственной организации Transparency International;
• Международной ассоциации юристов (International Bar Association);
• Проекта по подотчетности правительства (Government Accountability Project);
• Организации экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Co-operation and Development).

В частности, для оценки использовались следующие показатели:

• наличие специального законодательства, направленного на регулирование разоблачений и защиты разоблачителей;
• круг государственных органов и организаций государственного сектора, на который распространяется соответствующее регулирование;
• перечень нарушений, о которых можно сообщить;
• категории лиц, имеющих право на защиту в связи с разоблачением;
• условия предоставления защиты;
• каналы раскрытия информации о нарушениях, обращение по которым позволяет претендовать на защиту;
• регулирование анонимных разоблачений;
• обеспечение конфиденциальности информации о личности разоблачителя;
• закрепление права разоблачителя на защиту от репрессивных мер;
• определение перечня мер защиты от репрессивных мер, за которыми может обратиться разоблачитель;
• санкции за принятие репрессивных мер в связи с разоблачением;
• определение лиц, ответственных за получение, обработку и хранение сообщений о нарушениях, а также обеспечение защиты разоблачителей органов;
• обеспечение прозрачности деятельности соответствующих лиц;
• право разоблачителя на получение информации о ходе рассмотрения сообщения о нарушении.

По каждому из показателей оцениваемой стране присваивался один из трех уровней:

• полное соответствие стандартам;
• частичное соответствие стандартам;
• полное / существенное несоответствие стандартам.

По результатам исследования авторы пришли к следующим выводам:

1. принятие законов о разоблачениях и защите разоблачителей, в том числе в государственном секторе, – относительно новая тенденция: более половины (36) стран внедрили соответствующие законы в течение последнего десятилетия;
2. из 67 рассмотренных в рамках исследования стран только в 5 законы о разоблачениях и защите разоблачителей были признаны соответствующими международным стандартам по всем 14 показателям: в Австралии, Бельгии, Испании, Франции и Румынии;
3. в большинстве (46) оцениваемых стран приняты отдельные специальные законы о разоблачениях и защите разоблачителей; еще в 15 государствах положения о разоблачениях и защите разоблачителей включены в иной закон, с более широкой сферой регулирования – как правило, в закон о борьбе с коррупцией или о государственной службе; в 6 юрисдикциях (Ангола, Кот-д’Ивуар, Алжир, Эквадор, Гондурас, Индонезия) отсутствуют специальные нормы о разоблачениях, а меры защиты к разоблачителям могут применяться только как к свидетелям и/или участникам уголовного разбирательства;
4. во всех странах законодательство о разоблачениях и защите разоблачителей распространяется на значительную часть государственного сектора или как минимум на все государственные органы (без исключений или с отдельными точечными исключениями);
5. в ряде стран (Ангола, Алжир, Эфиопия, Гондурас, Индонезия) положения законодательства о разоблачениях и защите разоблачителей применяются только к определенным должностям и/или лицам, выполняющим конкретные государственные функции, либо предполагают, что разоблачителем может быть только участник уголовного процесса (в статусе жертвы, свидетеля или обвиняемого); в Швейцарии разоблачителями могут стать любые государственные должностные лица; в остальных государствах на защиту в связи с разоблачением могут претендовать не только государственные должностные лица, но и более широкий круг лиц, например, бывшие служащие (работники), государственные поставщики, подрядчики или субподрядчики, консультанты, стажеры, волонтеры, кандидаты на должность и т.п.;
6. страны демонстрируют различные подходы к определению перечня нарушений, раскрытие информации о которых будет считаться разоблачением: в 34 государствах соответствующее законодательство предусматривает возможность сообщать о широком круге нарушений – в них используется либо обобщенное описание предмета разоблачения, либо достаточно объемный перечень нарушений, о которых можно сообщить; в остальных странах нормы о разоблачениях охватывают только определенные виды нарушений (например, коррупционные) и/или распространяются только на очень серьезные преступления;
7. в большинстве (49) стран соответствующее законодательство предусматривает предоставление защиты в случае, если разоблачение основано на разумной уверенности в достоверности сообщаемых фактов и/или совершено добросовестно; в 6 государствах (Великобритания, Грузия, Гайана, Кувейт, Сербия, Замбия) установлены дополнительные условия к защищаемым разоблачениям, например, отсутствие личной заинтересованности; в остальных юрисдикциях действуют крайне строгие требования к защищаемому раскрытию информации о нарушениях, такие как точность сообщения и/или предоставление доказательств, необходимость участия разоблачителя в уголовном процессе в качестве потерпевшего, свидетеля или обвиняемого, нуждающегося в защите, подача официального запроса на защиту, который должен быть одобрен уполномоченным государственным органом, и т.п.;
8. в большинстве (34) стран претендовать на защиту можно только при раскрытии информации о нарушении уполномоченному государственному органу (органам) (внешний канал); в 15 юрисдикциях допускается разоблачение по внешним и по внутренним каналам либо по внешним и по публичным (СМИ) каналам, еще в 18 – защита предоставляется в случае раскрытия по любому из трех возможных каналов – внутреннему, внешнему и/или публичному;
9. почти во всех (65) оцениваемых странах, за исключением Алжира и Великобритании, соответствующее законодательство прямо предусматривает защиту персональных данных разоблачителя как конфиденциальной информации;
10. нормы, допускающие и защищающие анонимное раскрытие информации, встречаются лишь в трети (24) изученных стран;
11. в большинстве (56) юрисдикций устанавливается запрет на применение репрессивных мер в связи с разоблачением, а также дается широкое определение и/или расширенный перечень таких мер; в 7 странах (Ангола, Швейцария, Кот-д’Ивуар, Гондурас, Казахстан, Кыргызстан, Непал) законом предусмотрен запрет применения репрессивных мер, но перечень таких мер не приводится или является крайне узким; в остальных странах отсутствует прямой запрета на принятие репрессивных мер в связи с разоблачением;
12. исчерпывающий перечень мер защиты, направленных на устранение негативных последствий или компенсацию в случае применения к разоблачителям репрессивных мер, имеется в большинстве (42) изученных стран;
13. при этом привлечение к ответственности лиц, применивших репрессивные меры, не предусмотрено или недостаточно четко прописано почти в половине (25) юрисдикций;
14. практически во всех (58) оцениваемых странах определены органы (лица), уполномоченные на получение, хранение и обработку сообщений разоблачителей, а также ответственные за принятие мер по защите разоблачителей; при этом в 55 юрисдикциях полномочия таких органов прописаны непосредственно в законодательстве о разоблачениях;
15. лишь в 29 странах такие органы (лица) обязаны отчитываться перед общественностью и/или высшим законодательным или иным государственным органом;
16. почти в половине рассмотренных стран (31) не предусмотрено право разоблачителя на получение информации о ходе рассмотрения его сообщения.

Эксперты ILO подчеркивают, что в рамках исследования были выявлены значительные отклонения от имеющихся в данной сфере рекомендаций, что ставит вопрос о необходимости разработки дополнительных руководящих принципов и/или координации регулирования разоблачений. При этом в рамках исследования не оценивалось фактическое применение законов о разоблачениях и защите разоблачителей и/или их реальная эффективность.

Для улучшения регулирования раскрытия информации о нарушениях и защиты разоблачителей эксперты ILO предлагают следующие рекомендации:

1. использовать настоящее исследование в качестве ориентира для сопоставления законов о разоблачениях и защите разоблачителей с международными стандартами;
2. учитывать национальный контекст и конкретные обстоятельства, характерные для определенной юрисдикции;
3. учитывать необходимость принятия таких мер, как:

• проведение обучающих и просветительских мероприятий по соответствующей теме;
• создание защищенных каналов раскрытия информации;
• предоставление возможности получения от уполномоченных государственных органов и/или работодателя консультаций и помощи при раскрытии информации;
• обеспечение конфиденциальности личности разоблачителя;
• предоставление юридической поддержки;
• установление четких критериев предоставления защиты;
• обеспечение принятия мер защиты, в частности, наложения на представителя нанимателя (работодателя) обязанности восстановить уволенного служащего (работника) в случае подачи им иска о несправедливом увольнении;
• определение того, как распределяется бремя доказывания при применении репрессивных мер;
• обеспечение привлечения к ответственности за применение репрессивных мер в связи с разоблачением;
• установление возможности получения вознаграждения и иных стимулов и для потенциальных разоблачителей;
• создание независимых органов по контролю (надзору) за соблюдением законодательства о разоблачениях и защите разоблачителей или расширение полномочий уже существующих государственных органов для реализации соответствующих функций.